Pest, Buda és Óbuda fővárossá egyesítése

Pest, Buda és Óbuda fővárosként való egybeforrasztásának gondolata az egyesítés előtt már jóval korábban megfogalmazódott. 1831-ben a Világ című művében használta Széchenyi a Budapest elnevezést, amivel Magyarország leendő fővárosát illette. Az 1866-ban megjelent „Buda-pesti por és sár” című művében, pedig azt fejtette ki, hogy mit kellene tenni, hogy igazi fővárossá fejlődjön Buda és Pest.

A kialakuló reformellenzék tagjai magától értetődően használták a Budapest nevet. Kossuthnak nemhogy az 1841-ben induló Pesti Hírlapban, de már például egy fogsága idején édesanyjához intézett, az 1838. évi nagy pesti árvízzel foglalkozó levelében is többször, jól érezhető természetességgel „fut a tolla alá ez a kifejezés”.

Már a reformkorban megjelenő lapok nevei is – Budapesti Szemle, Budapesti Divatlap, Budapesti Híradó, és talán ide sorolhatjuk a Budapesti Hídegyesületet is – más-más ízlésű és politikai árnyalatú közönségüket a jól eltalált reklám automatizmusával, szinte észrevétlenül nyerték meg a Budapest-gondolat számára. 1848 tavaszára így mindenkinek egyértelmű volt, hogy az önálló magyar állam székhelyének Budapestnek kell lennie.

A Lánchíd megnyitása előtt 1849. június 24-én Szemere Bertalan elrendelte a városok egyesítését, a következő indoklással: „Miután a főváros csak úgy lesz hatalmas, ha benne egy igazgatóhatalom lesz, csak úgy lesz létében virágzó, ha törekvésében egy lélek, egy akarat által vezéreltetik, csak úgy lesz boldog, ha a külön érdekek egy közös érdekbe olvadnak fel.”

A szabadságharc elbukott, de örökségének számos része lassanként megvalósult az abszolutizmus időszakában. Így történt ez Budapest esetében is. A Habsburg abszolutizmus a helyhatóságok centralizációjára törekedett – ebben feltehetően a könnyebb áttekinthetőség és kormányozhatóság fontos szerepet játszott – különösen igaz volt ez Pest-Buda esetében.

A császári adminisztráció egyesítette Budát és Óbudát

A császári adminisztráció 1849. november 8-án politikai, december 19-én, pedig közigazgatási szempontból egyesítette Budát és Óbudát. Ezt követően 1850. november 13-án Pestet és Budát egy közigazgatási egységgé egyesítették, pár nappal később a várost zárt várossá nyilvánították és lakóit fogyasztási adó fizetésére, kötelezték.

Egy 1853. február 26-án kiadott rendelet a fogyasztási adóvonal megállapításánál a három várost (Pestet, Budát és Óbudát) közös pénzügy-igazgatási egységként definiálta. Ezt követően sokáig nem történt semmilyen lépés az egyesítési folyamat folytatására, de a kiegyezést követően ismét felgyorsult az egyesítési folyamat.

Az 1868. évi XXI. törvény 62.§ a községi adóhivatalokra hatáskörébe vonta az adóbehajtást Pesten és Budán. Ez újdonságnak ugyan nem számított, de jelezte, hogy ez a két város elüt az ország többi területétől, ahol az adóbehajtást nem a helyi közigazgatási intézmények, hanem az állam végezte. Fontos integráló erő volt az 1868. évi XXXVIII. törvény 127.§-a, mely szerint Buda és Pest külön tankerületet alkotnak, de egyetlen közös iskolatanács gyakorolja felette a felügyeletet. 1870-ben történt a két város fejlődése, fejlesztése szempontjából a legfontosabb lépés: létrehozták a Fővárosi Közmunkák Tanácsát (1870. évi X. törvény).

A három város egyesítése idején az országgyűlés a törvényhatóságok (megyei helyhatóságok) jogi újrafogalmazásán munkálkodott. A törvényhatóságok rendezéséről megszületett az 1870. évi XLII. és az 1871. évi XVIII. törvény. Ezeknek a törvényeknek a célja a magyar állam közigazgatásának a korszerűsítése, hogy megfeleljen a kor követelményeinek, valamint a megyéknek a rendi időkben az államhatalmi ügyekre gyakorolt befolyásának a csökkentése, és jogainak korlátozása.

Mindez megkövetelte, hogy a törvényhatósági bizottságokat polgári társadalmi alapokra helyezzék. Ezt szolgálta a kiegyezés után meghonosított virilis rendszer, melynek értelmében a helyi legnagyobb adófizetők elitje, valamint a diplomás értelmiség automatikusan helyet kaptak a megyei és a városi törvényhatósági bizottságokban.

A törvényhatósági bizottságokban a tagság felét virilisták alkották, a másik felét viszont választották. Ezért is bontakozott ki komoly ellenállás a virilis rendszert bevezetni kívánó kormányzati állásponttal szemben, amely a hagyományos elitek rovására erővel hozta hatalmi helyzetbe a polgári közép- és felsőközéposztályt.

A vitákat a sajtó is figyelemmel kísérte

Ezeket a vitákat a sajtó is figyelemmel kísérte. Ebben az időszakban a pártpolitikailag elkötelezett napisajtó a fénykorát élte, de 1870-1873 között meglepően keveset foglalkozott az új főváros létrehozása körüli vitákkal, pedig ezek az újságok kivétel nélkül Pesten jelentek meg. A sajtót ebben az időszakban egyébként a porosz-francia háború, a francia kormányválság, a párizsi kommün esetleg Rózsa Sándor ekkor megindult pere foglalkoztatta.

Ebben talán fontos szerepe volt annak is, hogy a napirenden tartott kérdésekről szóló beszámolók eljutottak a lapokhoz, de nem volt háttér-információjuk: nem volt a parlamenti politikai életen kívüli eseményekre figyelő sajtószolgálat, nem volt távirati iroda és ebben az időben nem jelent még meg a híranyagot felkutató riporter sem.

Csak 1872 novembere volt az az időszak, amikor több vezércikk is foglalkozott a fővárosi törvényjavaslattal. November 5-7. között – az Ellenőr kivételével – az összes pesti politikai napilap közölte a törvényjavaslat szövegét. A reakciók az ellenzék és az ellenzéki sajtó részéről elutasítóak voltak: jelentéktelennek ítélték a változásokat, és képmutatásnak bélyegezték a törvényjavaslatot, elutasították a fővárosi főispán kinevezésére, az állami rendőrség létrehozására és a virilis rendszer bevezetésére tett javaslatot.

A további viták és az elfogadott törvényszöveg szempontjából rendkívül fontos érvre talált rá a Deák-párti Reform című újság november 5.-ei vezércikkében: „A ki ma lefeküdnék s ötven év múlva ébredne föl Magyarország fővárosában, tudna csak igazán beszélni arról, a mit mi halványan elképzelünk. Először is hidak, azután a törvény paragrafusai fognak a kettőből egy várost csinálni; aztán jön a polgárok szelleme, közérzülete, hogy megkoronázza a művet.

Az egyesülést, a dolgok új rendjét új közigazgatás fogja képviselni és tovább fejleszteni. A kupak szellem megriadva az európai föladattól, menekülni fog a Forumról s a fekete tenger árboczosai s a nyugat gőzmozdonyai itt fognak találkozni, a magyar főváros területén, képviselete hatóságának védelme alatt. Ez a város lesz a legnagyobb, legotthoniasabb, a legczivilizáltabb, mely a német Bécsen innen a kelettel összeköti a nyugatot, raktára és bizományosa lesz egy egész kereskedői világnak: ellepve idegen, a világ minden tájékáról összehordozkodott néppel: gazdag, híres, élvezetekben, látni valókban és mindenben, a mit emberi szem és szív megkíván, pazarul megáldott. Egy szóval fekvésénél s főleg a most élő nemzedék áldozni kész voltánál fogva világváros…

És ha csak ez lesz, nem az lett, a minek álmodja a rajta rajongással csüggő nemzet. Budapestnek ennél többnek kell lennie, Budapestnek egyúttal fenekestül magyarnak kell lennie.”

Felismerték a városegyesülés érdekében tett közigazgatási reformjavaslatot, valamint itt fogalmazódott meg elsők között a Budapest világváros koncepció. A vezércikk további részében azokat a veszélyeket fogalmazták meg, amelyek a világvárosi magyar fővárost fenyegetik:

„Minél szélesebb lesz a kör, melynek központjává válik e város, annál fenyegetőbb a veszélye is. Minél nagyobb a kereskedelem, az ipar, a gyárélet, mind elsőrangú tényezői a nemzeti virágzásnak, melyekkel fájdalom, épen magyar kéz nem rendelkezik, annál több lesz e város lakója, ki nem értendi nemzetünk nyelvét, szeretet nélkül való földünkhöz, múltunkat nem ismeri, jövőnk nem érdekli. És ha készületlenül talál az áradat, melyet a világ minden irányában megnyilt kereskedelmi forgalom ránk zúdít, melynek központjává leszünk, ha kelet és nyugat népeinek találkozó helye lesz piaczunk: akkor az ár könnyen elboritandja e várost, s elmossa majd annyi honfikéz nehéz verejtékes munkáját: magyar jellegét.”

A viták során valóban felmerült egy olyan javaslat, hogy a fővárosi közgyűlés tanácskozási nyelve, valamint a főváros ügykezelési nyelve a magyar legyen. Ezt a javaslatot maga Deák Ferenc és pártja sem támogatta, mert az a nemzetiségi törvénybe ütközött.

Az ellenzéki sajtó támadta Deákot

Ennek hatására az ellenzéki sajtó „magyar nyelv ellenessége” miatt támadta Deákot. Ennek ellenére a Reform erre a felvetésre a hazafias érzelmek további hevítésével reagált: „Magyar fővárost Magyarországnak; ez legyen fővárosi rendezésünk alapelve. Pest ma sem magyar város, idegenebb az mint volt kiskorúságának éveiben, németebb mint volt valaha. […] Miért ne legyen nekünk fővárosunk? Másoknak építsünk-e mi magyarok? Nincsen jogunk fővárosunkra, s nincsen jogunk kimondani, hogy magyar?”

A politikai lapok közül a szintén Deák-párti Pesti Napló reagált a legjózanabbul: elismerte a kérdés fontosságát de felhívta a figyelmet arra, hogy ezt valamilyen más úton kell elérni, anélkül, hogy a törvény kényszerítő erejéhez kéne nyúlni és figyelmeztettek egy rendkívül fontos dologra: „A legteljesebb meggyőződésünk, hogy a legnemesebb motívumokból lehet az indítványt pártolni s lehet ellenezni […] Kinek lesz igaza, azt csak a jövő mutathatja meg; de arra figyelmeztetünk már most is, hogy a legveszedelmesebbek hibák azok, melyek hazafiságból követtetnek el.”

1872. november 26-án indult meg a városegyesítési törvényjavaslat képviselőházi tárgyalása, amely december 9-ig tartott. A virilizmus intézményétől és a magyar nyelv kérdésétől eltekintve aránylag széles körű egyetértés alakult ki az egyesítésről, az országgyűlés pártjai és a sajtó által megszólaltatott közvélemény részéről. Ennek köszönhető, hogy a városegyesítés azonnali végrehajtását az országgyűlés vita nélkül jóváhagyta.

December 17-én, egyetlen ülésen a főrendiház elfogadta a törvényjavaslatot, és a december 22-én megkapta Ferenc József aláírását is. A december 23-i kihirdetéssel az 1872. évi XXXVI. törvény hatályba lépett: Budapest megszületett.

A törvénynek már csak a megvalósítása volt hátra. Néhány nappal a törvény szentesítése és kihirdetése után a belügyminiszter mindhárom várost utasította, hogy a szervezési munkálatok elkészítésére a törvényben előírt, 34 tagú bizottságot 10 napon belül hozzák létre.

A bizottság az elkészült munkálatokat 1873. március 20-tól kezdve részletekben terjesztette a három város időnként összeülő közös közgyűlései elé. A kilenchónapos tárgyalássorozat alatt a városegyesítés részproblémáira is megoldást találtak. Meghatározták a főváros közigazgatási kerületeit. Kialakultak a közös törvényhatósági bizottság megválasztásának szabályai és a közgyűlés szervei is. Létrejött a főváros szervezeti szabályzata: tulajdonképpen a főváros teljes közigazgatási szervezete is. Ezeken a tárgyalásokon alkották meg a főváros címerét is.

A felterjesztett szabályzatokat a belügyminiszter rövid idő alatt jóváhagyta. 1873. szeptember 25–26-án megtartották a választásokat. Budapest első képviselő testületébe 200 tagot a mintegy 16 ezer választójogosult polgár szabadon, 200-at, pedig az 1200 legnagyobb adófizető közül választott (virilisták). A választás egyes kerületekben a lassan kialakuló helyi és országos politikai klikkek közti előzetes osztozkodás alapján ment végbe.

1873. október 25-én, a pesti Vigadó termében került sor az első közgyűlésre, ahol megválasztották a főváros első főpolgármesterévé Ráth Károlyt. 1873. november 17-én Budapest főváros tanácsa ténylegesen is átvette az ügyek vitelét a működésüket előző napon megszüntető városi tanácsoktól. Ekkor jött létre ténylegesen is Budapest.

Nem véletlen, hogy a kormány a főváros számára külön törvényt alkotott, ezzel is kifejezésre akarta juttatni, hogy a főváros jogi státusza elüt a többi város törvényhatóságáétól. Az városegyesítés lezárása után a magyarországi városok jogi hierarchiája „trialisztikus” lett.

A fővárosnak nagyobb autonómiája volt

A fővárosnak nagyobb autonómiája volt, mint a törvényhatósági jogú vagy a rendezett tanácsú városnak. Ennek egyik eleme, hogy a kormány által kinevezett főispán helyett a budapesti törvényhatósági bizottság által választott főpolgármester állt az élén, de a várost tényleges nem a főpolgármester, hanem a fővárosi tanács igazgatta.

A fővárosi tanács a polgármesterből, kettő alpolgármesterből, valamint a tanács ügyosztályainak élén álló tanácsnokokból állt (11 ügyosztály létezett az elnöki ügyosztállyal együtt). A fővárosi tanács, mint önálló hatóság végrehajtotta az állami rendelkezéseket és a városi közgyűlés döntéseit. A fővárosi tanács tartotta nyilván a főváros vagyonát, valamint feljogosították annak kezelésére és a vele való gazdálkodásra is.

A Budapest számára biztosított igen tág igazgatási autonómiát az sem csorbította lényegesen, hogy rendőrhatósági és építésügyi tekintetben az állam élvezett elsőbbséget a fővárosban. Az önkormányzatiságot hátrányosan érintő körülmények éppen a fővárosi funkcióból adódtak, mint a többi városhoz mért közigazgatási szabadság.

A tanácsi autonómia kiterjesztésével az állam éppúgy a főváros különleges státuszát ismerte el, mint a korlátozásokkal, mert a fővároshoz méltó fizikai külső megteremtését, és a főváros, mint politikai központ által megkívánt rend biztosítását valamint az azzal járó anyagi terheket az állam vállalta magára. Ez valószínűleg több haszonnal járt Budapestre nézve, mint amennyi hátrányt jelentett számára.

Az a megfontolás, hogy Budapestet megóvják a fővárosokban gyakori társadalmi zűrzavaroktól, és hogy közpénzen grandiózus városi teret teremtsenek a fővárosi funkció végett egy, a nagyvárosokat érintő racionális szemponttal is bővült. Gyakorlati tapasztalat, hogy a nagyvárosokban a városrészek közti különbségek a helyi elitet meggátolják abban, hogy a város egészének érdekeit nézzék. Ennek kiküszöbölésére építették fel a fővárosi döntéshozó rendszert centralizált módon: ennek folytán a kerületi elöljáróságok, a század végéig csak mellékes igazgatási jogkörökben intézkedhettek és a fővárosi tanács végrehajtó szerveiként működtek.

Az új fővárosban egyszerre törekedtek a modern tanácsi szakbürokrácia kialakítására, az erre alapozott racionális várospolitika megteremtésére, a tisztviselők választási rendszerét segítségül hívva a szakapparátus lojalitásának megteremtésére. Így lehetett rájuk támaszkodni a törvényhatósági bizottságban képviselt társadalmi csoportok érdekérvényesítő törekvéseivel szemben.

A szakszerűség kívánalmának a képesítés követelménye révén próbáltak megfelelni. A fővárosi törvény kimondta, hogy egyes ügyosztályokon a tisztviselői állás csak a megfelelő, általában egyetemi végzettséggel tölthető be. 1883-ban alkottak törvényt arról, hogy egyes állások betöltéséhez jogi- és államtudományi végzettség szükséges. A tisztviselők hat évre szóló választási rendszere a politikai alkalmasságot kívánta megteremteni.

Az 1849-től 1873-ig terjedő időszakban a levert szabadságharc és a forradalom fővárosa az abszolutizmus átmeneti felülkerekedése ellenére ismét egész Magyarország gazdasági, politikai és kulturális központjává emelkedett. E folyamat végén, 1873-ban, az 1849-ben néhány hétre már egyesített három város (Pest, Buda és Óbuda) végleges egyesítésével megszületett a modern Budapest.